DTF 1C_504/2016 del 19.10.2017 (ricorso di diritto pubblico)

Art. 8 cpv. 3 seconda frase e 35 Cost; art. 2 lit. a CEDAW – obbligo di promuovere la parità – ricorso per denegata giustizia (Canton Zugo)

Con DTF 137 I 305 del 21.11.2011, il TF avava sancito che il Canton Zugo, sulla base dell’art. 8 cpv. 3 seconda frase Cost. fed. in relazione con il § 5 cpv. 2 Cost. cant./ZG e l’art. 2 lit. a CEDAW è tenuto a prevedere misure alternative all’abolizione dell’allora commissione per la parità rispettivamente per le pari opportunità tra donne e uomini. Per contro, le norme citate non impongono una misura istituzionale determinata: la sua scelta rientra nell’apprezzamento del Cantone. Quest’ultimo non è pertanto obbligato a creare una commissione o un ufficio, ma può perseguire la realizzazione del mandato costituzionale anche con altri mezzi.

Il 22 marzo 2016, il governo cantonale propose una legge cantonale sulla parità uomo-donna. Il Gran Consiglio non entrò nel merito. Il 31 ottobre 2016, alcune persone presentano quindi ricorso per denegata giustizia chiedendo di accertare che il Canton Zugo non dà seguito ai suoi obblighi derivanti dagli art. 8 cpv. 3 e 35 Cost, dalla Costituzione cantonale e dalla CEDAW. Eventualiter chiedono di obbligare il Cantone ad ancorare nella legge diverse misure e mettere a disposizione le risorse necessarie per la loro attuazione, tra cui misure per la parità salariale nel Cantone e nell’amministrazione cantonale nonché nell’ambito delle commesse pubbliche; il piano di misure da tempo prospettato; misure per il rafforzamento della rappresentanza femminile in ambito politico.

Il governo cantonale fa valere di avere nel frattempo adottato un’ordinanza sulla parità uomo-donna e diverse misure a favore della parità tra i sessi, per cui il ricorso sarebbe privo di oggetto.

Consid. 1 – ammissibilità del ricorso, tra cui:
Competenza del TF per il ricorso per denegata giustizia in analogia all’art. 87 cpv. 1 LTF (consid. 1.2).
I ricorrenti chiedono di accertare che il Cantone non ha neppure intrapreso gli atti preparatori per far fronte ai propri obblighi derivanti dalla CEDAW, questione che il TF può giudicare senza interferire nello spazio di apprezzamento del Cantone (consid. 1.4).

Consid. 2 – interesse attuale, dato che nel frattempo il governo cantonale ha adottato un’ordinanza e un piano di misure?

Consid. 3 – Il TF esamina dapprima se l’ordinanza governativa, in mancanza di una base legale formale (respinta dal parlamento cantonale) è valida e quindi atta ad adempiere agli obblighi derivanti dalla Costituzione e dalla CEDAW. Se cioè per l’adozione di misure concrete è necessaria una base legale formale o se si tratta di un compito di esecuzione, di competenza del governo.
Conclude che l’ordinanza costituisce perlomeno una soluzione transitoria ammissibile, dato che si limita ad una regolamentazione minimale delle competenze all’interno dell’amministrazione, rispettando le decisioni del parlamento e le competenze governative. Regolamentazioni ulteriori però necessitano di una base legale formale, dato che si tratta di un tema conteso e con stretti legami con diritti fondamentali. (consid. 3.4)

Il TF esamina quindi se la regolamentazione minima contenuta nell’ordinanza, eventualmente unitamente al piano delle misure, sia sufficiente per dar seguito agli obblighi sanciti dalla Costituzione e dalla CEDAW:
Le ricorrenti ritengono che l’ordinanza non costituisca un contributo efficace alla realizzazione della parità, dato che non vengono messe a disposizione risorse né di personale né finanziarie. Il piano delle misure inoltre costituisce un documento unicamente interno, giuridicamente non vincolante.
Secondo il TF il governo cantonale ha stabilito in modo vincolante come, da parte di chi e con quali mezzi il mandato per la realizzazione della parità debba essere adempiuto. Ciò vale anche se il piano delle misure non è ancora stato reso pubblico. Una pubblicazione dovrebbe però avvenire per dare alla politica cantonale a favore della parità uomo-donna la necessaria visibilità (citando le raccomandazioni del comitato CEDAW al 3. rapporto svizzero, nota no. 22). (consid. 4.3)

Non è per contro chiaro se i servizi competenti secondo l’ordinanza sulla parità dispongano delle risorse personali e materiali per poter realizzare efficacemente il mandato. Il piano delle misure contiene comunque alcune misure importanti quali l’aumento della presenza femminile nelle posizioni di quadro nell’amministrazione cantonale, misure per la conciliabilità lavoro-famiglia (lavoro a domicilio, tempo di lavoro annuo, promozione tempi parziali in posizioni di quadro) che possono essere realizzate nell’ambito del budget attuale. Contributi dal fondo lotteria non possono servire per il finanziamento di misure statali, ma non è escluso che possano essere concessi a organizzazioni private attive a favore della parità uomo-donna.
Il TF ricorda che nella sua sentenza 137 I 305 aveva sottolineato come siano necessarie competenze specifiche e che le misure adottate debbano essere evaluate per verificarne l’efficacia. Indicazioni che l’ordinanza non contiene e che dipendono quindi in larga misura dalla volontà politica e dall’impegno di governo e amministrazione. (consid. 4.4)
Il Cantone ha quindi creato la base minima per portare avanti la politica a favore della parità dopo l’abolizione della commissione cantonale, anche se non si può affermare con certezza che l’ordinanza sarà sufficiente per una realizzazione efficace del mandato. Il Cantone non è comunque rimasto inattivo, per cui la domanda di accertamento va respinta rispettivamente è diventata priva di oggetto. (consid. 4.5)

Quanto alla domanda di accertare la ritardata giustizia:
Un’inattività inutilmente lunga violerebbe gli obblighi derivanti da Costituzione e CEDAW.  Il Cantone ha chiesto pareri e istituito un gruppo di lavoro, nessuna ritardata giustizia. (consid. 5)

Richieste eventuali (adozione di misure concrete):
Senza indicazioni legislative chiare e concrete, che qui mancano, il Tribunale federale non è competente per ordinare misure o completarle. (consid. 6)

Dato che il ricorso per denegata ipotesi è stato presentato dopo il rifiuto del parlamento cantonale di introdurre una legge cantonale sulla parità, quando non era ancora in vista alcuna misura in sostituzione della commissione per la parità a suo tempo abolita, il TF rinuncia a prelevare spese di giustizia e alle ricorrenti è riconosciuta un’indennità per ripetibili, ancorché ridotta. (consid. 7)

Pubblicazione della sentenza nel sito del Tribunale federale (www.bger.ch)

Commento:
E’ facile accertare se un Cantone è rimasto inattivo, ma una volta che si è attivato, è difficile accertare se un atto legislativo cantonale sia sufficientemente efficace e completo tale da adempiere agli obblighi costituzionali e di diritto internazionale.

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